6 октября Европейская комиссия представила стратегию подготовки к расширению. Документ на 16 страниц должен разблокировать прием новых членов. В Брюсселе отмечают: готовиться должны не только Украина, Молдова или страны Западных Балкан, но и сам ЕС.
Комиссия впервые подробно описала изменения в принятии решений, бюджете, аграрной политике и контроле за новыми членами. Самые острые идеи касаются ограниченного членства. Для Украины ограничений больше, чем других кандидатов, особенно в сельском хозяйстве.
Часть столиц опасается приема более бедных стран. Дипломаты приватно говорят о необходимости «избежать еще одной Венгрии». Речь идет о проблемах с верховенством права за 16 лет власти Виктора Орбана и о злоупотреблении правом вето. Для новых членов это право хотят сузить.
Кластеры без единодушия и 15 лет без вето
Стратегия ускоряет четырех лидеров расширения. Для них готовят дорожную карту с более четкими шагами. Высокопоставленный чиновник комиссии, не уполномоченный давать официальные комментарии, заявил журналистам: «Самыми продвинутыми, как вы знаете, являются: – Черногория – она поставила своей целью завершить переговоры до конца года, и мы считаем это реалистичным. Она хочет стать членом к 2028 году. – Албания поставила цель завершить переговоры к 2027 году. – Молдова ориентируется на первую половину 2028 года. – У Украины также есть амбициозный график». Дата вступления Украины он не назвал.
Еврокомиссар по вопросам расширения Марта Кос особо отметила Киев. «Впервые за всю историю расширения мы ведем переговоры со страной, которая находится в состоянии войны и выполняет при этом требования», – сказала она 6 октября.
Комиссия предлагает открывать переговорные кластеры квалифицированным большинством: 55% государств-членов, представляющих не менее 65% населения ЕС. Единодушие для этого шага не нужно. «Можно сократить количество сфер, в которых одна страна самостоятельно способна заблокировать решение, поддерживаемое всеми остальными», – заявила Кос. «Например, это касается санкций, борьбы с налоговым мошенничеством или процессом вступления – промежуточных этапов между открытием и завершением переговоров», – добавила она.
Для Украины изменение важно: Венгрия блокирует открытие кластеров. Переход на квалифицированное большинство во внешней политике и расширении комиссия предлагала и раньше. Попытки не удались. Само изменение правила требует единодушия. Страны должны вместе отказаться от вето. Самые маленькие члены обычно против, потому что теряют влияние.
В комиссии надеются изменить правила хотя бы для расширения. Договоры требуют единодушия только для финального закрытия переговоров. Для большинства промежуточных шагов, в частности, открытия кластеров, такого требования нет. «Итак, в принципе, можно было бы зайти очень далеко», – сказал чиновник.
Новых членов хотят лишить права блокировать соседей по пути в ЕС. Они сами примут добровольное обязательство на 15 лет. Договоры для этого не будут меняться. В Брюсселе боятся, что новички потребуют двусторонних уступок из-за блокирования кандидатов.
Так сейчас действует Венгрия по отношению к Украине, требуя реформ в образовании нацменьшинств. Практика не нова. Словения тормозила Хорватию из-за земельных и морских споров и задержала вступление почти на год. Хорватия сейчас блокирует закрытие нескольких глав Черногории, давят на Подгорицу двусторонними вопросами.
Единственный пункт в квадратных скобках касался длительности защитных механизмов. До последнего у комиссии не было согласия. Речь идет об испытательном периоде для защиты экономик нынешних членов. Предохранители охватывают экономику, внутренний рынок и внутренние дела. Новый член либо не участвует в отдельных сферах, либо его участие легче приостановить из-за политического регресса.
Обычно такие механизмы действуют три года. Комиссия предлагает 10-15 лет. Дополнительно хотят временную институциональную защитную клаузулу. При «особенно серьезном нарушении» общих ценностей можно временно приостановить отдельные права членства, в частности, голос в Раде.
Это дополнение статьи 7. Против Венгрии и Польши процедуру уже запускали, но права голоса они не потеряли: защищали друг друга, а решение требует консенсуса. Для новых членов голос можно приостановить простым квалифицированным большинством. На сегодняшних членов правило не распространяется. Более серьезный регресс в старом государстве наказать сложнее.
Журналисты спрашивали о «второсортном членстве». Кос отвергла это. «Все государства-члены – и я хочу это особо подчеркнуть – будут иметь равные права. Среди них новые члены. Мы не хотим членства двух уровней», – подчеркнула она. Предохранители должны срабатывать только при серьезном нарушении верховенства права, демократии, фундаментальных прав или искреннего сотрудничества. «Это один из уроков, которые мы извлекли из предыдущего опыта. Речь идет о том, чтобы защитить себя», – сказала Кос. Это своеобразный страховой полис, который позволит нам реагировать, если возникнет такая необходимость. И важно: эти защитные механизмы будут применяться только в случае нарушений», – добавила она.
Аграрные ограничения, идея Мерца и цена вступления
Наиболее чувствительная для Украины часть касается сельского хозяйства. Комиссия предлагает ограниченный режим интеграции именно для украинского аграрного сектора. В документе сказано: через «масштаб, структуру и очень высокую производительность» следует рассмотреть механизмы, которые «будут существенно ограничивать финансовую поддержку и доступ к рынку для чувствительных сельскохозяйственных товаров».
Украинским фермерам хотят ограничить субсидии, которые есть у европейцев, и продажа части продукции на рынке ЕС. В комиссии объясняют: украинское хозяйство продуктивнее и дешевле многих секторов нынешних членов. Однако финансовой поддержки экономической потребности нет.
Вторая причина – традиционные рынки. До полномасштабной войны значительная часть пшеницы и зерна шла в Северную Африку и Ближний Восток. Перенаправление этих объемов на внутренний рынок ЕС, по мнению комиссии, отразится на европейских фермерах и создаст риск голода в отдельных странах Северной Африки. Режим касается прежде всего зерна и пшеницы, а не фруктов или переработанных продуктов.
Особые условия хотят заложить уже на открытии аграрного кластера. Конкретику зафиксируют при закрытии раздела. На вопрос, все ли новые члены равны, кроме Украины, Кос ответила: «Украина будет и может стать частью Совместной сельскохозяйственной политики ЕС. На каких именно условиях это еще предстоит обсудить». Высокопоставленный чиновник по уточнению источника сказал: аграрные ограничения сейчас предлагают как постоянные, а не временные.
В Берлине и Париже как возможное преимущество представляют идею канцлера Фридриха Мерца об «ассоциированном членстве» еще до полноправного вступления. В мае он предложил глубже включить Украину без права голоса: участие в саммитах и заседаниях, представительство в институтах и постепенные преимущества членства. Сам канцлер отмечал, что это не заменяет вступление, а приближает к нему без изменения договоров.
Германия и Франция развили идею совместным предложением о постепенной интеграции. Ранний доступ к внутреннему рынку, более тесные связи с институтами и статус наблюдателя на заседаниях – без участия в решениях. В комиссии отдельный формат ассоциированного члена не разрабатывают и методологию вступления не переписывают. Действующая методология часть идей разрешает.
Чиновник объяснил: по регламенту Европарламент может предложить парламенту страны-кандидата назначить наблюдателей. Они работают, но не голосуют. Комиссия также рассмотрит структурированное политическое участие в подразделениях без права принимать решения, как того требует Договор. Независимо от названия, продвинутые кандидаты могут получать больше преимуществ еще до формального членства. Постепенная интеграция не является заменой полноправного членства. Она ускоритель расширения», – подчеркнула Кос.
Отдельный вопрос – цена интеграции большой страны. Членство Черногории с населением около полумиллиона, по подсчетам в Брюсселе, обойдется каждому гражданину ЕС примерно в 1 евро в год. Для Украины сумма другая. Окончательно ее назвать невозможно: война и разрушение продолжаются.
Чиновник на брифинге предположил, что реальная прибавочная стоимость именно членства может быть меньше, чем часто думают. В проекте следующего семилетнего бюджета уже есть резерв для Украины до 100 миллиардов евро. Значительная часть должна финансировать восстановление. Средства политики сплоченности после вступления в первую очередь связаны с восстановлением. Отдельный аграрный режим также снизит нагрузку: Совместная сельскохозяйственная политика — одна из крупнейших статей расходов ЕС.
Стратегия еще не означает, что правила вступят в силу автоматически. Лидеры 27 стран впервые обсудят их на саммите в Брюсселе 15-16 октября. Значительная часть предложений нуждается в согласии государств-членов. Некоторые — юридическое оформление в будущих договорах о вступлении. Сам документ показывает: в Брюсселе переходят от вопроса, готов ли ЕС к расширению до того, как это сделать. 28 октября комиссия представит ориентировочные дорожные карты для Черногории, Албании, Молдовы и Украины.